经国务院同意，国务院办公厅2017年10月29日印发《消防安全责任制实施办法》的通知（国办发〔2017〕87号）（以下简称《办法》）。国务院新闻办公室于11月10日举行国务院政策例行吹风会，请公安部消防局局长于建华介绍《办法》有关情况，回答记者问，并就相关政策法规问题进行了解读。

　　  党中央、国务院对消防工作的高度重视

　　  10月29日，国务院办公厅印发了《消防安全责任制实施办法》，充分体现了党中央、国务院对消防工作的高度重视，彰显了以习近平同志为核心的党中央坚持以人为本、心系百姓的鲜明执政理念。《办法》的出台不仅有利于提升各级党委、行业部门、社会单位消防工作的积极性、主动性，而且对于解决新时期消防工作面临的一些新情况、新问题，为新时代中国特色社会主义建设创造良好的消防安全环境，必将会起到强有力的推动和促进作用。

　　《办法》出台主要出于三方面考虑

　　首先是现实的需要。一方面，通过这些年的火灾事故，事后从原因分析来看，都暴露出消防安全责任制不落实的问题。我们分析每一起重特大火灾事故，它的背后从原因上来分析，两条是离不开的，一是责任制不落实，二是一些工作措施不到位。另一方面，现有的法律法规，包括政策性文件，对一些消防安全责任规定不是很具体，比较宏观，有一些模糊地带，特别是对行业部门，对政府有关职能部门、行业部门的消防安全职责规定得不是很具体。社会单位主体责任不落实、违法成本低，消防安全违规违章现象屡禁不止。针对这些问题，《办法》的出台有利于解决这些“顽症”，切实形成消防工作合力，提升全社会公共安全水平。其次是出于惯例。自“十五”以来，国务院每五年都会出台规定，比如说2001年国务院办公厅出台了批转公安部《关于“十五”期间消防工作发展指导意见》，2006年印发《关于进一步加强消防工作的意见》，也就是国务院15号文件。2011年印发了《关于加强和改进消防工作的意见》，是当年国务院办公厅的46号文件。2013年，国务院办公厅印发了《消防工作考核办法》，在考核办法里提出对省级政府进行年度的考核。这些文件的出台，对推动每个时期的消防事业发展起到了积极的作用。“十三五”期间，非常有必要从国家层面对消防工作提出要求，这也就是我们出台这个《办法》的第二方面的考虑。

　　  三是基层期盼。因为现在每年对省级政府都要进行考核，从考核反馈的情况来看，各级政府都希望从国家层面对相关职责给予明确。据统计，现在全国已经有13个省份制定了消防责任制的管理办法，实施效果很好。

　　  《办法》的起草过程

　　  《办法》整个起草过程历时一年半，起草工作组先后赴20几个省份，召开了30多次的各类专题调研和座谈会，最后形成报告初稿，又先后两轮向31个省份以及国务院44个部门、全国10个行业性协会、7家央企征求了意见。在这个基础上，国务院办公厅又组织了反复修改和座谈讨论，最后成稿。这个稿子的出台，可以说凝聚了各级领导的关心和重视，也凝聚了社会各个部门，社会各界的心血和智慧。

　　  《办法》的主要内容

　　  《办法》一共是6章、31条。

　　  第一章是总则，明确了法理政策依据、目的意义和指导原则；

　　  第二章是地方各级政府职责，从省级政府开始，市、地、县、乡镇政府一直到街道办事处；

　　  第三章是政府相关部门的职责。区分不同情况，分别规定了13个富有行政审批职能的部门和25个富有行政管理的部门不同的消防安全职责；

　　  第四章是单位职责，我们对社会单位是专门做了一章，分三个层次，规定了一般单位、重点单位、高危单位不同的消防安全职责；

　　  第五章是责任的落实，规定了对消防工作的考核、结果应用、责任追究；

　　  最后一章是附则，对一些名词作了解释。

　　  我国公共消防安全领域的风险和短板有三方面表现

　　  这些年，公安部消防局对火灾防控一直强调要树立底线思维、问题导向，要聚焦风险来抓好火灾防控工作。公安部消防局对全国的火灾每年都要定期进行分析，从现在我国的情况来看，大体上风险和短板主要是体现三个方面：

　　  第一方面是高风险的城市和低设防的农村并存。

　　  一是城市高层建筑林立。现在全国范围高层建筑正在开展消防安全整治，整个全国的高层建筑已经达到了61万多栋，最高的上海中心已经是600多米，从它的数量来讲，从高度来讲，现在百米以上的高楼全国是6000多栋，毫无疑问的数量是世界第一。

　　  二是城市的地下建筑。现在我国有20多个省城市已经开通了地铁，地下人防工程开发使用的面积达到2466万平方米，还有一些地下空间都改为一些旅店、出租房、人员密集场所，这方面带来火灾防控的风险是很高的。

　　  三是大型综合体。集餐饮娱乐、购买为一体的大型综合体，现在也是雨后春笋一样不断出现。据不完全统计，全国1万平米以上的大型综合体已经超过了1万个。特别是超过10万平方米的大型综合体已经突破了1000个。

　　  四是城中村数量大。据不完全统计，各个大中城市当中的城中村就有10万多处。

　　  五是化工企业多。全国有10万多家的各类化工企业、易燃易爆企业，化工园区就有490多处。这些化工企业的安全风险也是相当高的。

　　  六是农村低设防。主要体现两个方面：一方面是从防火监督这一块来讲，因为我国的消防属于城市消防，防火的监督力量主要是部署在城市，到农村乡镇这一级就没有专门的消防监督机构。灭火没有专业力量，现役的消防队伍，都集中在市区、城区，农村、乡镇组建了一些专职队或者兼职的消防队。另一方面，从农村来讲，所谓低防控就是基础设施相对弱，跟城市相比，它的消防规划、消防设施、消防站、消防水源、消防装备力量等等相对是比较弱。现在农村的火灾占额是比较高的，将近50%以上的亡人火灾都是发生在农村。这是比较突出的问题，高风险的城市和低设防的农村并存。

　　  第二方面，繁重的消防工作任务与消防力量之间的矛盾比较突出，警力严重不足。

　　  现在全国的公安消防部门监督执法力量，是2万多人，到一个县，负责防火的监督干部人数太少。全国5人以下基层公安消防大队占到82%，多数是3到5人，一个县的面积那么大的，单位那么多，真正负责消防监督执法的只有3到5人。从灭火上面来讲，公安现役制的灭火力量15万人，还有一些企业消防队、政府合同制大体上是17万人左右。相比较而言，这种防火灭火力量跟担负的任务相比不对称，跟发达国家相比，差距比较大。

　　  第三方面，公共消防的设施与整个经济社会的发展差距较大。

　　  从这几年对省级政府进行消防工作考核来看，有两组基本的数据。一是按照城市规划，应建未建的消防站欠账34%。二是消防栓欠账30%。三是消防规划城市做的比较好，农村消防规划比较滞后，特别是相当多的农村乡镇几乎没有消防规划，还有一些少数民族的村寨规划也比较差，没有什么防火间距，大量木竹结构，耐火等级低，一旦发生大火几乎就是火烧连营。

　　  《办法》五方面亮点

　　  第一，比较完整和系统地明确了消防安全责任制的一些基本原则。《办法》对此做了完整表述，明确了党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，消防安全不仅是政府的事，是党委政府要承担共同的责任，一岗双责。

　　  第二，明确地方各级政府的主要负责人，是消防工作的第一责任人。分管的政府负责人为主要责任人，班子的其他成员对分管范围内的消防工作负领导责任。城市的市长是第一责任人，分管市长是主要责任人，其他的市长对其分管行业部门的消防工作要负有责任。

　　  第三，明确了县级以上政府有关部门，要按照管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全的要求，在各自的范围内依法依规做好本行业、本系统的消防安全工作。这也是《办法》要重点解决的一个问题，给每个行业部门确定职责。

　　  第四，明确强调，坚持单位消防安全自查、隐患自除、责任自负，明确单位消防安全主体责任，法人代表负主体责任，是消防安全的责任人。

　　  第五，明确强调，坚持职权一致、依法履职、失职追责，对不履行或不按规定履行职责的要追究相关责任。

　　  四方面举措保证消防安全责任落实到位

　　  一是注重责任目标的考评。在国务院层面制定目标责任，每年坚持对省级政府进行考核，同时要求省级政府、市级政府对下也要进行考评。

　　  二是强化了责任考核的结果运用。国务院层面对省级政府考核后，结果要通报给中央组织部门，并且要纳入全国的信用信息共享的平台，要作为信用评价、项目核准、用地审批、金融扶持、财政补助等各方面的参考依据。

　　  三是前移责任追究的关口。《办法》规定地方各级政府有关部门不履行职责的或者在涉及消防审批、公共消防设施建设、重大隐患的整改、消防力量发展等方面没有履行职责，不能说等到发生火灾以后来追究，虽然没有造成严重后果，但没有去履职，也要进行追责。

　　  四是加大了火灾事故责任的追究力度。《办法》对责任追究方面与以往相比提出了凡是发生人员伤亡，人员死亡的火灾或者有社会影响的火灾，要求以政府牵头组织调查组进行调查处理，根据事故情况、具体情节来追究相关人员责任。这是过去没有的。对重特大火灾，国务院早有规定，10人以上重大火灾是由省级人民政府组织调查，30人以上是由国务院组织或委托组织调查。过去亡10人以下，通常都是公安部门来牵头组织调查。这次《办法》提出，只要发生亡人火灾或者有社会影响的火灾，3人以上的，也就是根据火灾的标准来说，3人以上叫较大火灾，3人以上10人以下是较大火灾，由市级人民政府牵头组织进行调查；1人以上3人以下，由县区级人民政府牵头调查。根据调查结果，做出相应处理。

　　  消防安全责任追究主要依据的法律法规

　　  消防安全责任追究主要依据的法律法规是《消防法》和《刑法》，一般涉及到消防要追责的，主要是涉及到两大类问题。一是涉及到职务犯罪，玩忽职守、渎职、徇私枉法，这是一大类。二是失火罪和消防责任事故罪，通常情况下是由调查组在调查的基础上，根据事故原因、性质、事实，提出处理意见。需要追究法律责任的，走司法程序的，移交司法部门依法处理。

　　  《办法》对社会单位责任分为三个层次

　　  《办法》将消防救援区分为一般单位、重点单位和高危单位。单位消防安全非常重要，社会单位是整个社会的基本单元，公安部消防局统计，90%以上的重特大火灾发生在社会单位。换句话说，如果把社会单位的消防安全工作做好了，消防工作的底气就足了，主动权就掌握在手里。这次《办法》对落实单位的主体责任做了非常细致和严格的要求。

　　  首先，对一般单位，相对要宽松一点，在这里面都有一些规定。第四章里面单位的社会安全职责，提了七个方面的要求。

　　  其次，重点单位，在一般单位的基础上要进一步，比如，要求重点单位消防安全责任人、管理人必须经过消防培训，要有消防控制室和基本技防、物防设施，而且要定期进行消防安全检查，进行员工培训等等，有条件的地方要建立微型消防站。

　　第三，高危单位要更上一个台阶。重点单位就是容易发生大火的场所，人员相对集中的单位。高危单位就是超高层建筑、高层公共建筑、超大型的综合体，在城市里带标志性的这些单位，发生问题影响大、损失大。对高危单位的要求更加严格，特别是在人防、物防、技防方面有更严格的要求，对高危单位，要求不是一般的配个保安，必须要建立微型消防站，要有专门的人、专门的器材装备、专门的制度，这是微型消防站建设，高危单位必须建。而且高危单位必须要设立专门的安全经理，现在公安部消防局正在推消防注册工程师，《办法》提出，有条件的要聘请专门的消防注册工程师来担任消防安全经理。另外技防这一块，要充分的运用现在的先进技防技术，包括有对电器检测的预警预测系统，还有对火灾监控的火眼系统，像这些最先进的技术，要求高危单位要把它用起来。