近日，安徽省人民政府办公厅印发了《清理处置批而未供和闲置土地专项行动方案》（皖政办秘〔2018〕211号,以下简称《行动方案》）。现将有关内容解读如：

　　一、出台背景

　　党的十八大以来，党中央、国务院牢固树立新发展理念，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，提出节约优先原则，统筹利用存量和新增建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，实行建设用地“增存挂钩”机制，提高土地节约集约利用水平。

　　根据自然资源部办公厅2018年5月15日发布的第9期《自然资源部通报》，截止2018年3月底，我省2013年至2017年度批准用地平均供地率67.5%；各类用途未按期开工超过1年、涉嫌闲置土地的面积为17.42万亩。2018年6月25日，《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）要求：“要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。”2018年8月2日，《自然资源部办公厅关于明确2018年批而未供和闲置土地处置任务的函》（自然资办函〔2018〕880号），明确我省2015年以前批而未供土地处置面积为6.3万亩，闲置土地处置面积2.4万亩。

　　省委、省政府高度重视生态保护和土地节约集约利用，李国英省长在今年省政府工作报告中指出：“推进资源全面节约和循环利用，严格实施能源消耗、水资源消耗、建设用地总量和强度双控制度，盘活一批闲置低效建设用地，建成一批节水型企业、学校、灌区。开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动。”并在有关会议上多次强调，要牢牢守住耕地红线，强化节约集约用地，盘活利用批而未供和闲置土地，建立新增建设用地计划分配与存量建设用地使用挂钩机制。为进一步深刻领会习近平总书记关于生态文明建设和自然资源保护利用的重要论述，贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，切实做好批而未供和闲置土地清理处置工作，结合我省实际，出台了《行动方案》。

　　二、工作目标

　　《行动方案》明确：到2018年12月31日前，全省2009年前形成的批而未供土地处置率达20%以上；2009年至2015年形成的批而未供土地处置率达15%以上，力争达到20%；闲置土地处置率达15%以上，力争达到20%。各市及省直管县完成比例不得低于对应的全省目标。

　　为确保我省完成自然资源部规定的任务，《行动方案》提出从土地市场动态监测与监管系统（以下简称“系统”）运行之日2009年开始，即2009年至2015年作为一个时间段，处置率为15%以上，力争达到20%；同时，借此专项行动机会，对系统运行前形成的批而未供土地一并进行清理处置，即2009年前处置率20%以上。《行动方案》规定我省具体处置数量，即2009年1月1日至2015年12月31日批而未供土地处置面积为6.6—8.8万亩，2009年1月1日前批而未供土地处置面积8.7万亩；闲置土地处置面积为2.4—3.2万亩。该目标高于自然资源部下达我省的处置任务。

　　三、清理处置的范围和工作任务

　　此次专项行动清理处置的范围包括：2015年12月31日前已经国务院或省政府批准土地征收、农用地转用，但未实施供地的土地，即批而未供土地；已供应的国有建设用地中按照《闲置土地处置办法》（原国土资源部令第53号）规定涉嫌闲置的土地。

　　有两项工作任务：一是查清情况。查清批而未供土地的位置、分布、面积、规划用途等；查清涉嫌闲置土地的供地方式、时间、面积、位置、价格、用途、约定开竣工时间、实际开工时间、现已使用土地面积、约定投资总额、已投资额等。二是分类处置。对批而未供土地，逐宗分析未实施征地、建设项目未落实、规划用途调整、不具备供地条件等未供原因，针对未供原因研究清理处置意见，采取加快供应、完善手续、据实核销等措施，推动清理处置工作。对涉嫌闲置土地，逐宗分析未开工建设、投资不到位等原因，制定处置方案，采取消除动工障碍、调整用途、依法征缴土地闲置费、依法收回国有建设用地使用权等措施进行处置。

　　四、《行动方案》中明确的具体措施

　　为积极稳妥地推进专项行动顺利开展，确保实现工作目标，《行动方案》用较大篇幅明确了批而未供和闲置土地处置具体措施。该部分内容主要是将法律法规有关规定、国家及省近几年出台的政策，以及浙江、江苏、江西等省的做法进行梳理，形成可操作性的措施，为市、县在具体处置批而未供和闲置土地工作中提供参考依据。

　　对于批而未供土地的清理处置，主要采取以下3项措施：一是加快供应。（1）对批而未征土地，市或县人民政府要加大征迁工作力度，限期完成征地拆迁工作。（2）对已征收但不具备供地条件的，市或县人民政府要加大土地前期开发力度，限期满足供地条件。（3）对因建设项目未落实到位、手续不齐全造成土地批而未供的，市或县人民政府要及时调整、落实建设项目，加快供地实施进度。（4）对政府投资的基础设施和公共设施用地以及其他符合要求可以补办供地手续的项目，限期完成供地。二是完善手续。（1）对政府投资的城市公共道路、公共绿地、雨水污水排放管线、公共休憩广场等城市基础设施、公共设施用地，可直接通过土地市场动态监测与监管系统核发《国有建设用地划拨决定书》给建设单位；对于道路绿化带、安全间距等代征地以及不能利用的边角地，确实无法按宗地单独供地的，可通过土地市场动态监测与监管系统直接核发《国有建设用地划拨决定书》给政府有关部门。（2）对城市基础设施和公用设施用地未供先用的，依法查处到位后，在征地补偿费用落实到位、划拨土地价款缴纳方式及期限经市或县人民政府同意的前提下，按有关规定办理供地手续。对于经营性项目建设用地未供先用的，必须在严格依法查处到位后，按有关规定重新组织招标拍卖挂牌出让。三是据实核销。（1）农用地转用或土地征收经依法批准后，2年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。（2）对已实施的征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整不再具备供地条件的土地，经市或县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市或县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。（3）失效或撤回的用地批准文件由市、县人民政府报送省国土资源主管部门，省国土资源主管部门组织实地核实后汇总报自然资源部。经自然资源部核销的，用地不再纳入批而未供土地统计，相关土地由县级国土资源主管部门在年度变更调查中按原地类认定，相应的土地利用计划、耕地占补平衡指标、相关税费等仍然有效。

　　对于闲置土地的清理处置，主要采取以下4项措施：一是消除动工障碍。（1）对配套设施不完善、前期工作迟缓等原因导致无法进场施工造成土地闲置的，当地政府要通过加快配套设施建设、加快前期工作进度等措施，限期消除无法进场施工因素，推进项目尽快开工。（2）对土地用途或者规划条件不符合现行政策要求造成土地闲置的，可通过调整土地用途或者规划条件的方式，按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款，重新办理用地手续，加快项目动工开发。二是调整用途。因地方政府及有关部门行为及其他不可抗力造成闲置的土地，允许调整土地用途，在调整方案和盘活结果双公示的基础上，报经当地政府批准后，以协议出让方式重新办理供地手续。闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。其中，用于发展新产业新业态的，可以依照原国土资源部《产业用地政策实施工作指引》和相关产业用地政策，适用过渡期政策；依据规划改变用途的，报市、县级人民政府批准后，按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。三是依法征缴土地闲置费或收回土地。（1）对因地方政府及有关部门的行为导致动工开发延迟或者投资、建设迟缓造成土地闲置，且土地使用权人不愿意继续开发的，可通过协议方式有偿收回国有建设用地使用权。（2）对企业自身原因导致未动工开发满1年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满2年、确因无力建设的项目，经有批准权的人民政府批准后，依法无偿收回国有建设用地使用权。四是因地制宜，妥善处理。（1）对地方政府及有关部门原因造成闲置的，如1年内能处置到位且土地使用权人愿意继续开发的，可签订补充协议重新约定开竣工时间；2年内能处置到位且土地使用权人愿意继续开发的，采取安排临时使用、签订补充协议重新约定开竣工时间等方式处置。（2）对政府融资平台土地，要限期注销抵押权，收回国有建设用地使用权，依法注销不动产权证。（3）对涉法涉诉暂时无法开工建设的，要积极与法院和债权人沟通协商，达成处置意见后，尽快落实处置方案。

　　五、《专项行动》实施步骤

　　一是启动阶段（2018年9月15日前）。各市及省直管县人民政府按照本方案，结合本地实际，研究制定工作方案，明确目标任务和工作重点，于2018年9月15日前报省国土资源主管部门。

　　二是处置阶段（2018年12月31日前）。各市、县人民政府按照依法依规、明确责任、区别对待的原则，分类制定批而未供土地消化利用方案和涉嫌闲置土地处置细化方案，对账销号，扎实做好清理处置工作。

　　三是总结阶段（2019年1月20日前）。各市及省直管县人民政府对专项行动基本情况、整改措施和处置结果进行全面总结，于2019年1月10日前报省国土资源主管部门。省国土资源主管部门于2019年1月20日前汇总报省政府。

　　六、清理处置工作要求

　　一是加强组织领导。各地要切实加强领导，组织国土资源、发展改革、经济和信息化、财政、环保、规划、住房城乡建设、交通运输、商务等部门，严格依法依规开展清理处置工作，确保清理处置工作顺利推进。

　　二是加大督查力度。省国土资源主管部门要对各市及省直管县清理处置工作进展情况进行通报，并组成督查组开展实地督查，对清理处置工作进展缓慢的，督促加快工作进度，对督查发现的问题，及时敦促整改。经督促工作进度依然缓慢、不整改或整改不到位的，依法依规追究相关人员责任，确保完成清理处置各项目标任务。

　　三是严格奖惩措施。对完成批而未供和闲置土地清理处置任务的市及省直管县，在安排下一年度土地利用计划时，在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；未完成清理处置任务的，核减20%新增建设用地计划指标。

　　四是建立长效机制。各地要从体制机制和监管等方面认真分析造成土地批而未供和闲置的原因，针对薄弱环节，抓紧建立长效机制，完善程序，规范行为，堵塞漏洞，从源头上防范批而未供和闲置土地产生，切实维护良好的土地管理秩序。